¿Por qué desaparece el IFE para dar paso al INE?

Las opiniones de las élites legislativas sobre un componente importante del esquema democrático, como lo es  el Instituto Federal Electoral (IFE), el organismo electoral en México, permiten explorar algunas razones por las cuales los legisladores, los diputados en particular, decidieron terminar con el IFE para dar paso al Instituto Nacional de Elecciones (INE). Para ello se exploran sus evaluaciones sobre el órgano electoral durante la última década y se recuerda la historia reciente sobre el IFE. En particular, se explora si las diferencias partidistas y las opiniones sobre la democracia fueron factores determinantes en la confianza en el IFE por parte de los legisladores.

Para diversos analistas y observadores de la política mexicana no resultan del todo claras las razones más profundas que llevaron a los legisladores a terminar con el IFE (como incluso el actual Consejero Presidente en su carácter provisional lo deja ver http://www.eluniversalmas.com.mx/editoriales/2014/01/68217.php), más allá de la mera centralización de varias funciones electorales, como la revisión de los gastos partidistas, el potencial pago a proveedores con dinero de los partidos pero a cargo del futuro INE, la designación de consejeros electorales en los estados y la probable organización de las elecciones locales por el INE a petición de actores políticos locales, como se aprecia en la reforma aprobada (la versión final aprobada por la Cámara de Diputados y el Senado el pasado 13 de diciembre de 2013 aquí —-> http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/62/2/2013-12-13-1/assets/documentos/Dictamen_reforma_politica.pdf) que fue turnada a los congresos estatales para su discusión y en su caso aprobación, pues contiene reformas constitucionales.

Este breve texto utiliza tres olas de las encuestas sobre élites parlamentarias en América Latina (PELA) realizadas durante las primeras sesiones legislativas de 2003, 2006 y 2009 entre los diputados federales de México.  Las encuestas del PELA son levantadas por la Universidad de Salamanca y sus datos se encuentran disponibles en http://americo.usal.es/oir/elites/bases_de_datos.htm.  Agradezco al Profesor Manuel Alcántara, director del PELA, y a la doctora Margarita Corral las facilidades para la realización de esta primera exploración de los datos.

Lo que se espera es que las diferencias ideológicas y por supuesto las partidistas influyan en la confianza en el organismo electoral, donde legisladores del Partido Acción Nacional (PAN) y del Partido Revolucionario Institucional (PRI) sean quienes menos desconfíen del IFE. Adicionalmente, se esperaría que los legisladores del Partido de la Revolución Democrática (PRD) fueran los menos propensos a confiar en el IFE. Aunque la asociación entre desconfianza en el IFE y partidismo no debe sorprender (Estrada y Poiré 2007), dicha asociación tiene lugar incluso antes y varios años después de las elecciones presidenciales de 2006, elecciones controvertidas y polémicas, donde el candidato presidencial del PRD obtuvo el segundo lugar por una diferencia de 0.56 % entre más de 41 millones de votos (Dictamen del Tribunal Electoral sobre las elecciones de 2006 aquí —–> http://www.te.gob.mx/documentacion/publicaciones/informes/dictamen.pdf).

Por todo ello, quizá convenga primero recordar la historia reciente para situar el contexto de la decisión de los legisladores. Bien se puede decir que las élites políticas, una vez acaecida la transición política en 2000, terminaron rechazando un papel activo para la autoridad electoral. Pero esto no fue siempre así. Baste recordar que de las cuatro generaciones de consejeros electorales, la tercera sí contó con mayor autonomía (La lista completa de los consejeros desde 1990 aquí —-> http://www.ife.org.mx/docs/IFE-v2/AcercaIFE/Varios/201311-19_integracion_organos_centrales.pdf). La primera generación, integrada por los consejeros magistrados (1990-1994) no disfrutó de una autonomía significativa, porque el gobierno todavía presidía el IFE, pero debe decirse que fueron los consejeros magistrados quienes establecieron las bases para la organización de la autoridad electoral (Medina 1995). La segunda generación formada por los consejeros ciudadanos (1994-1996) disfrutó de mayores niveles de autonomía (Malo y Pastor 1996), precisamente después del levantamiento zapatista, mientras que la tercera generación, integrada por los consejeros electorales (1996-2003) disfrutó de los más altos niveles de autonomía política y financiera porque el gobierno fue totalmente excluido de las decisiones del IFE (Woldenberg, Becerra y Salazar 1997; Magaloni 2006; 2010).

Por último, la generación 2003-2010 de consejeros electorales, que ha experimentado renovaciones parciales desde el año 2008 fue sometida a presiones partidistas adicionales, dada la falta de consenso entre las élites políticas durante su proceso de elección por la Cámara de Diputados. Desde el principio, la generación de 2003 sufrió de una falta de confianza entre las élites políticas e intelectuales (Lawson 2006; Bruhn 2009: 183) y, de hecho, algunos investigadores parecieran sugerir que los partidos políticos fueron más exitosos controlando a los consejeros de la cuarta generación que a generaciones anteriores (Estévez, Magar y Rosas 2008; Rosas 2010).

Durante estos años podría decirse que existió la percepción entre algunas élites políticas y académicas que el papel del IFE cambió. Se argumentó que el IFE pasó de ser una institución de clase mundial y ampliamente reconocida (Medina 1995; Magaloni 2006; 2010) a un órgano partidario después de 2002. Aunque las interferencias partidistas también podrían haber ocurrido durante las administraciones previas del IFE, esto es, antes de 2003, las élites parecían percibir que las decisiones del IFE 1996-2002 fueron esencialmente de acuerdo con la ley más que favorecer los intereses de los partidos políticos, donde su conocimiento técnico ayudó a los consejeros a resolver dilemas de interpretación (Schedler 1999).

Sin embargo, 2003, el año del Pemexgate (expediente SUP-RAP-018/2003 http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2003/RAP/SUP-RAP-00018-2003.htm) y de los Amigos de Fox (expediente SUP-RAP-098/2003 http://portal.te.gob.mx/colecciones/sentencias/html/SUP/2003/RAP/SUP-RAP-00098-2003.htm), se recordará porque aquellas multas millonarias, casos de corrupción y violaciones a los gastos y topes de campaña que implicaron 165 millones de dólares en multas (Arocha y Lujambio 2004; Cárdenas 2004; Córdova y Murayama 2006), también mermaron, de alguna manera, la fuerza del IFE entre las élites del PRI y del PAN.

Después de ello, en ese mismo 2003, se renovó al IFE por ley, pero la coalición legislativa que nombró a los consejeros electorales 2003-2010 estaba compuesta exclusivamente por el PAN y el PRI (Lawson 2006; Bruhn 2009; Rosas 2010). Esta falta de consenso a finales de 2003, generó una cierta sensación de desconfianza en las acciones del IFE, debido a los posibles sesgos partidistas. El desacuerdo partidista entre los diputados creó una pérdida sensible de la legitimidad del IFE, sobre todo después de la renovación de 2003. Esto sugiere que incluso antes de las elecciones presidenciales de 2006 (Bruhn 2009: 184) había desconfianza de algunas élites en el organismo electoral, particularmente del PRD y diversos intelectuales (Lawson 2006).

Esa desconfianza se tradujo en un debate cada vez más abierto, pues se decía que los consejeros electorales representaban nombramientos meramente políticos sin importar su conocimiento técnico, lo que no permitiría que el IFE actuara como un árbitro independiente. Se sugería con ellos que las decisiones del IFE tenderían a proteger los intereses de los partidos políticos que sí estaban “representados” (Lawson 2006; Bruhn 2009). En ese contexto tuvo lugar la ya mencionada elección de 2006 y los cuestionamientos posteriores, donde se recordaba la captura del IFE por las élites en 2003 (Lawson 2006), el famoso “todos hicimos la elección, México en paz” que quizá implícitamente aspiraba a que la disputa no llegara, además de las calles, al ámbito jurisdiccional; y el emblemático “al diablo con sus instituciones corruptas” (Bruhn 2009: 184).

Vendría entonces una nueva reforma electoral, la de 2008 (Una descripción aquí ——-> http://www.ife.org.mx/documentos/Reforma_Electoral/docs/AC_RefElect0708.pdf), los nuevos desacuerdos partidistas y la renovación parcial del IFE de cara a las elecciones intermedias de 2009. Para entonces un nuevo debate se presentaba: la cantidad de recursos, tanto monetarios como de recursos humanos que se le otorgaban al IFE por parte de los contribuyentes, independientemente de los años de elecciones fue casi imposible de justificar, según élites partidistas y analistas políticos (por ejemplo, Alcocer en enero de 2014 en Voz y Voto número 251, página 37). Sin embargo, dicho debate nunca discutió de manera puntual los montos de financiamiento público a los partidos, aunque ésa es una historia que merece su propio análisis.

Respecto a las percepciones de los diputados federales sobre el órgano electoral, una exploración inicial de los datos del PELA sugiere que al menos los diputados desde 2003 reportaban una gradual erosión en su confianza en el IFE. Las encuestas levantadas por el PELA utilizan la misma redacción en las últimas tres oleadas, de 2003 a 2009, para medir la confianza de las élites en el IFE, en su pregunta siete “y en cuanto a los siguientes individuos, grupos e instituciones, me gustaría saber hasta qué punto tiene confianza, mucha, hasta cierto punto, muy poca, o nada en absoluto en el desempeño del Instituto Federal Electoral (IFE) en la vida pública de México?”, es decir, utilizando un escala de 4 puntos. Dicha pregunta se formuló durante las primeras sesiones de las legislaturas 2003, 2006 y 2009, estratificando la muestra por grupos parlamentarios, e incluyendo un promedio de 115 entrevistas cara a cara en cada ola (124 en 2003; 128 en 2006 y 98 en 2009). Es importante tener en cuenta que todas las encuestas se llevaron a cabo después de las respectivas jornadas electorales de 2003, 2006 y 2009. Desafortunadamente, las encuestas de 2012 aún no se hallan disponibles.

La primera gráfica muestra el promedio de la confianza en el IFE por grupo parlamentario, donde se aprecia que los niveles más altos de confianza para PRI y PRD se situaron en 2003, mientras que para el PAN en 2006, fortaleciendo la suposición que el ganador generalmente tiende más a creer en la limpieza de la elección, mientras que el segundo lugar en elecciones competidas percibe precisamente lo contrario (Rosas 2010). Destaca sin embargo que 2009 fue el año con menor confianza de los legisladores del PAN en el IFE, también el menor para el PRI, muy similar a 2006 donde quedaron en tercer lugar, y destaca también que aunque la confianza en el IFE muestra una recuperación entre los diputados del PRD en comparación con 2006, sigue medio punto por debajo de 2003 y es con todo, la más baja de las tres fracciones parlamentarias. Todo ello sugiere que en efecto, pareciera existir una larga historia de desencuentros que quizá expliquen parcialmente la decisión de los legisladores de terminar con el IFE y dar paso al INE.

PELA IFE partidos

La segunda gráfica muestra el promedio de la confianza en el IFE según qué tan estable perciben los diputados a la democracia mexicana. Como se supondría, si se percibe una menor estabilidad ello se asociará con una menor confianza en el órgano electoral. Y ello en efecto se observa en 2003 y en 2006. Sin embargo, para 2009 los puntos más bajos de la escala coinciden, y el punto más alto muestra un nivel de confianza en el IFE menor a la categoría de estabilidad democrática intermedia. Bien puede decirse que en efecto, una percepción de mayor estabilidad democrática se asocia con una mayor confianza en el IFE, pero destaca que dicha relación empezó a modificarse en 2009.

pelaifedemo

Como cualquier explicación, este breve texto dista de considerarse completo, ya que por ejemplo, no discute los niveles de confianza en el IFE entre los ciudadanos, información que también podría resultar útil para explorar razones adicionales que expliquen el fin del IFE y la transición al INE. Otro aspecto relevante lo conforman las controversias suscitadas en la elección presidencial de 2012 (Dictamen de Tribunal Electoral sobre las elecciones de 2012 aquí —–> http://portal.te.gob.mx/sites/default/files/SUP-JIN-359-2012.pdf) y algunos desencuentros relevantes entre el IFE y el Tribunal Electoral. Todos estos factores adicionales también nos podrían auxiliar para entender no sólo las razones detrás de esta decisión de las élites partidistas, sino sus principales implicaciones.

Referencias:

Arocha, Nelly and Alonso Lujambio. 2004. “The Rule of Law and Electoral Politics in Mexico”. in Magaloni, Beatriz and Alberto Díaz-Cayeros. Democratic Accountability and the Rule of Law in Mexico. The Democracy, Development and Rule of Law Center: Stanford University.

Bruhn, Kathleen M. 2009. “López Obrador, Calderón and the 2006 Presidential Campaign”. in Jorge I. Domínguez, Chappell Lawson, and Alejandro Moreno. Consolidating Mexico’s Democracy: The 2006 Presidential Campaign in Comparative Perspective Baltimore, MD: The John Hopkins University Press.

Cárdenas, Jaime. 2004. Lecciones de los Asuntos Pemexgate y Amigos de Fox. Mexico City: Universidad Nacional Autónoma de México.

Córdova, Lorenzo and Ciro Murayama. 2006. Elecciones, dinero y corrupción: Pemexgate y Amigos de Fox. Mexico City: Cal y Arena.

Estévez, Federico, Eric Magar and Guillermo Rosas. 2008. “Partisanship in non-Partisan Electoral Agencies and Democratic Compliance: Evidence from Mexico’s Federal Electoral Institute”. Electoral Studies 27(2): 257-271.

Estrada, Luis and Alejandro Poiré. 2007. “Learning to lose, taught to protest: Mexico’s 2006 election”. Journal of Democracy 18(1): 73-87.

Lawson, Chappell. 2006. “How Did We Get Here? Mexican Democracy after the 2006 Elections”. PS: Political Science & Politics 40(1): 45-48.

Magaloni, Beatriz. 2006. Voting for Autocracy: Hegemonic Party Survival and its Demise in Mexico. New York, NY: Cambridge University Press.

Magaloni, Beatriz. 2010. “The Game of Electoral Fraud and the Ousting of Authoritarian Rule”. American Journal of Political Science 54(3): 751-765.

Malo, Verónica and Julio Pastor. 1996. “Autonomía e imparcialidad en el Consejo General del IFE, 1994-1995”. Unpublished thesis. Mexico City: Instituto Tecnológico Autónomo de México.

Medina, Luis. 1995. Hacia el Nuevo Estado: México, 1920-1994. Mexico City: Fondo de Cultura Económica.

Rosas, Guillermo. 2010. “Trust in Elections and the Institutional Design of Electoral Authorities: Evidence from Latin America”. Electoral Studies 29(1): 74-90.

Schedler, Andreas. 1999. Las comisiones y la pirámide: la recentralización conflictiva del poder en el IFE”. Política y Gobierno 6(1): 187-222.

Woldenberg José, Ricardo Becerra and Pedro Salazar. 1997. La Reforma Electoral de 1996. Una Descripción General. Mexico City: Fondo de Cultura Económica.

About Alejandro Diaz Dominguez

Professor, School of Government at Tecnológico de Monterrey. PhD in Political Science at Vanderbilt University. [religion and politics, R, surveys, electoral management bodies] Twitter: @alejdiazd https://orcid.org/0000-0002-3856-5686 View all posts by Alejandro Diaz Dominguez

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