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¿Cómo se podría destinar financiamiento público de partidos a personas damnificadas y labores de reconstrucción?

Escribí estas líneas en diferentes momentos durante los últimos tres días. No pretenden constituir una propuesta sino un mero borrador para, en su caso, contar con un referente preliminar de lo que se podría hacer para destinar financiamiento público de partidos a personas damnificadas y a las labores de reconstrucción.

Partimos de las siguientes restricciones. El financiamiento de los partidos sólo puede ser destinado a los fines previstos por la Constitución y contenidos en la fracción II del artículo 41:

Artículo 41, II

El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y las de carácter específico.

De hecho, es obligación legal de los partidos destinar ese financiamiento a lo mandatado por la Constitución, como lo señala la fracción I del artículo 25 de la Ley General de Partidos Políticos:

Artículo 25, I

Son obligaciones de los partidos políticos:

n) Aplicar el financiamiento de que dispongan exclusivamente para los fines que les hayan sido entregados.

Dadas estas restricciones, ¿cómo se podría destinar financiamiento público de partidos a damnificados por los sismos y labores de reconstrucción, de manera que no se viole ni la Constitución ni la ley?

La ruta o vía que se acuerde debe resultar la jurídicamente idónea, porque si existe algún resquicio legal en el proceso, éste es susceptible no sólo de ser impugnado sino probablemente de ser revocado. Ante ese escenario resultaría de gran relevancia que la ruta a emplear para destinar válidamente financiamiento público para partidos a damnificados por los sismos casi no tuviera resquicios legales.

¿Qué opciones existen? He empezado a explorar cuatro opciones.

1.- Que la Cámara de Diputados regule dicho cambio de destino a través de alguna reforma legal.

En esta vía los partidos ya no reciben en sus arcas ese financiamiento. En otras palabras, dado que el dinero tendría un destino diferente por disposición legal, el INE ni siquiera entregaría ese dinero a los partidos.

Lo anterior sin embargo presenta un problema: el penúltimo párrafo de la fracción II del artículo 105 constitucional dispone que:

Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Supongamos que no se modifica disposición electoral alguna para no caer en el supuesto de los 90 días antes. Con todo, hoy estamos ya dentro de la etapa del proceso electoral. Eso significa que habría entonces que discutir si el destinar recursos públicos para partidos a reconstrucción se considera o no parte de una modificación legal fundamental. De considerarse fundamental por parte de la Suprema Corte, esta ruta tendría resquicios para que no se efectuara dicho cambio en el destino de estos recursos.

Algunas fuentes de discusión son la Acción de Inconstitucionalidad 41/2008 y sus acumuladas 42/2008 y 57/2008 resuelta el 8 de abril de 2008; la jurisprudencia P./J. 64/2001 “PROCESO ELECTORAL. PARA DETERMINAR JURIDICAMENTE SU INICIO DEBE ATENDERSE A LA FECHA QUE ESTABLEZCA LA LEGISLACION ELECTORAL ANTERIOR A LA REFORMA Y NO A AQUELLA CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROVIERTE O A SITUACIONES FACTICAS”; así como la jurisprudencia la jurisprudencia P./J. 98/2006 “CERTEZA EN MATERIA ELECTORAL. EXCEPCION AL PRINCIPIO RELATIVO EN RELACION CON LA MODIFICACION A LAS LEYES QUE RIGEN EL PROCESO UNA VEZ QUE HA INICIADO”.

En las últimas horas ha circulado la propuesta de reasignar el 100 por ciento del financiamiento público de partidos políticos a damnificados y reconstrucción. Esta propuesta, más allá de la polémica que ya ha surgido sobre la conveniencia o no de dejar en manos de privados las donaciones políticas, podría requerir de una reforma electoral, pues parte integral de este proyecto sería reducir los topes de gastos, lo que de manera ineludible implica discutir si lo que parecería una modificación legal fundamental resulta posible dada la situación existente, esto dentro del proceso judicial que eventualmente pudiera seguirse en este tema por quienes no estuvieran de acuerdo.

2.- Que los partidos no ejercieran un determinado monto de financiamiento para gastos de campaña.

Esta opción implicaría que sin reforma de ningún tipo ni adecuación presupuestaria alguna, los partidos simplemente no eroguen financiamiento para gastos de campaña, para que al final del ejercicio el monto sea reintegrado a las arcas de la nación.

Conforme al artículo 54 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria:

Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, las dependencias, así como las entidades respecto de los subsidios o transferencias que reciban, que por cualquier motivo al 31 de diciembre conserven recursos, incluyendo los rendimientos obtenidos, deberán reintegrar el importe disponible a la Tesorería de la Federación dentro de los 15 días naturales siguientes al cierre del ejercicio.

Este texto dio pie a la Sala Superior del Tribunal Electoral para resolver el 2 de diciembre de 2015, en la sentencia SUP-RAP-647/2015 que los partidos políticos deben destinar el financiamiento exclusivamente para los fines constitucionales y legales, esto es que “los   partidos   políticos   solo   pueden   utilizar   el financiamiento  público  asignado  para  gastos  de campaña para  ese  único  fin  y  no  para  otro  objeto diverso,  incluso  aunque se encuentre dentro de su ámbito de actuación” (Página 48).

El razonamiento se centra en que a) los partidos políticos son entidades de interés público; b) los ejecutores del gasto son los Poderes Legislativo y Judicial, dependencias, entidades y órganos autónomos, a  los cuales se les asigna recursos  del  Presupuesto  de  Egresos; c) los partidos reciben esos recursos a través de un organismo autónomo; d) los partidos políticos al  ser  entidades  de  interés  público y estar  dentro  de los sujetos presupuestalmente obligados, sí deben cumplir con la obligación de reintegrar los recursos públicos  no  utilizados conforme al presupuesto de egresos.

Más adelante, la sentencia señala (página 58) que el Instituto  Nacional  Electoral  tiene  la  facultad  implícita  de  ordenar  a  los  partidos  políticos  la reintegración    de    los    recursos no devengados o no comprobados  destinados  para las  campañas. Ya que, se reitera en la página 68, los partidos políticos sólo pueden utilizar el financiamiento  público  asignado  para  gastos  de  campaña para  ese  único  fin  y  no  para  otro  objeto  diverso,  incluso  aunque  se  encuentre  dentro  de  su ámbito  de  actuación.

Ésta es la fuente: [http://www.te.gob.mx/Informacion_juridiccional/sesion_publica/ejecutoria/sentencias/SUP-RAP-0647-2015.pdf]

Posteriormente hubo un ejercicio de facultad reglamentaria del INE el 15 de junio de 2016, en el acuerdo INE/CG471/2016 para cumplir con la sentencia previamente citada.

Fuente: ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE EMITEN LINEAMIENTOS PARA REINTEGRAR EL REMANENTE NO EJERCIDO DEL FINANCIAMIENTO PÚBLICO OTORGADO PARA GASTOS DE CAMPAÑAS EN LOS PROCESOS ELECTORALES FEDERALES Y LOCALES, EN ACATAMIENTO A LA SENTENCIA SUP-RAP-647/2015 DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN [http://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/85942/CGex201606-15_ap_2.pdf?sequence=1&isAllowed=y]

Desde luego existió otra sentencia, la SUP-RAP-299/2016 contra este acuerdo. El 28 de julio de 2016 se confirmó el acuerdo INE/CG471/2016. El Tribunal resolvió que no es válido gastar fondos de campaña en actividades ordinarias. Dicha decisión se basó en los razonamientos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 22/2014: “los recursos de los partidos únicamente podrían utilizarse para actividades de su naturaleza original; fue enfática al sostener que la Constitución no autorizó que los fondos de unas y otras ministraciones se ajusten o se combinen, y mucho menos que se sumen sus montos”.

Esta cita debe leerse con cuidado, porque entonces pareciera que si los partidos admiten no emplear financiamiento de campaña para ser asignado a damnificados y reconstrucción, entonces no podrían suplir los recursos salientes con fondos provenientes de actividades ordinarias. Lo anterior no sé si pueda convertirse en un resquicio que aminore la fortaleza legal de esta ruta, pero quizá sí pudiera desincentivar la reasignación. Tal vez sólo aumenta las probabilidades de impugnación ante tribunales electorales.

Lo que sí está claro es la invalidez de gastar fondos de campaña en actividades ordinarias. Por ejemplo, ya ocurrió que un partido compró un edificio con los fondos sobrantes de gastos de campaña 2015 en el ámbito local y se defendía con diferentes argumentos a fecto de no devolver los montos que no erogados para el fin propio de la campaña. Al final, se le ordenó devolver los recursos respectivos en la sentencia SDF-RAP-2/2017, resuelta el 7 de abril de 2017.

El problema con esta propuesta es que los fondos se asignarían al final de las campañas, esto es, prácticamente durante la segunda mitad de 2018, lo que pudiera jugar en contra de la urgencia en el corto y mediano plazo de la situación actual.

3.- Adecuación dentro del presupuesto de egresos.

Si los fondos disponibles para afrontar esta situación son de 6 mil millones de pesos de acuerdo con la Secretaría de Hacienda y se estimaban de manera preliminar en unos 9 mil millones, entonces cualquier monto que se sume resultará de gran valía. De ahí que otra opción es realizar una adecuación presupuestal de acuerdo con el artículo 62 de la Ley General de Protección Civil

El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, proveerá los recursos financieros para la  oportuna  atención  de  las  situaciones  de  emergencias  y  de  desastres,  por  lo  que  en  caso  de  que  los recursos disponibles  se  hayan  agotado,  se  harán  las  adecuaciones  presupuestarias  para  la  atención emergente de la población y la reconstrucción de la infraestructura estratégica.

Ahora bien, ¿el INE es un órgano que guarde relación con este tipo de disposiciones? El artículo 8 de la misma ley indica que sí:

Los  Poderes  Legislativo  y  Judicial  de  la  Unión,  las  entidades  federativas,  los  municipios, las  delegaciones,  los  organismos  descentralizados,  los  organismos  constitucionales  autónomos  y los sectores privado y social, así como la población en general, deberán coadyuvar para que las acciones de protección civil se realicen en forma coordinada y eficaz.

Dentro de las definiciones contenidas en el artículo 2 de la Ley General de Protección Civil se encuentran tanto la infraestructura estratégica como la reconstrucción:

XXXII. Infraestructura  Estratégica:  Aquella  que  es indispensable  para  la  provisión  de  bienes  y servicios  públicos,  y  cuya  destrucción  o  inhabilitación  es  una  amenaza  en  contra  de  la seguridad nacional  y  ocasionaría  una  afectación  a  la  población,  sus  bienes  o  entorno.  La unidad mínima de dicha Infraestructura Estratégica es la instalación vital.

XLIV. Reconstrucción: La acción transitoria orientada a alcanzar el entorno de normalidad social y económica  que  prevalecía  entre  la  población  antes  de  sufrir  los  efectos  producidos  por  un agente perturbador en un determinado espacio o jurisdicción. Este proceso debe buscar en la medida de lo posible la reducción de los riesgos existentes, asegurando la no generación de nuevos riesgos y mejorando para ello las condiciones preexistentes.

Como se puede ver, entonces se trataría de asignar los recursos de partidos tanto a infraestructura estratégica como a reconstrucción para cubrir el ámbito espacial y temporal más amplio posible. En esta opción, los fondos ni siquiera se asignan al INE ni se transfieren a los partidos. Simplemente se insertan en el presupuesto de egresos.

Esta opción sin embargo no excluye el debate sobre considerarse una reforma fundamental ya dentro de la etapa del proceso electoral, es dcir, la restricción establecida por la fracción II del artículo 105 constitucional.

4.- Los partidos giran fondos a la Tesorería de la Federación (TESOFE).

En esta opción, los partidos giran sus recursos a la Tesorería. Esto ya ha ocurrido. Por ejemplo, el PAN devolvió 29’101,572 pesos a la Tesorería de la Federación en enero de 1997 al considerar excesivo el financiamiento público derivado de la reforma electoral de 1996. Aquí los fondos ingresan al INE, se entregan a los partidos y éstos los giran a la TESOFE.

Todas las opciones pueden tener resquicios legales que en el ámbito jurisdiccional pudieran malograrse. Pero al menos parecieran existir algunas opciones que merecen mayor estudio y en su caso, el necesario perfeccionamiento para volverse jurídicamente viables y jurisdiccionalmente sólidas.

Dada la situación que se vive en diversos lugares del país, aunque incompletas, estas opciones tal vez pudieran arrojar alguna luz sobre el cómo lograr que ese financiamiento a partidos se asigne a las necesidades derivadas de los sismos. Estas líneas no debaten sobre la conveniencia o beneficio político de una medida de esta naturaleza. No he tenido ni tiempo ni mucho interés en ello. Simplemente creo que lo importante es contar con algunos recursos extra para las labores que se avecinan, en el porcentaje que sea, en la forma que resulte más conveniente.

 

 


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